梳理PPP的发展历程，有利于更好地理解PPP目前所处的阶段，以及一些隐患问题的来源。有的公共物品政府没能力独立提供，又鉴于公益性不能完全由市场来提供，于是便有了PPP模式。就其渊源来讲，PPP在我国并不是新鲜事物。自上世纪80年代以来，我国就开始在基础设施领域探索使用建设-经营-转让（BOT）等模式。但PPP模式始终未能在国内真正发展起来，究其原因，关键在于法律法规缺位、制度建设滞后、金融信用环境不完善。
2013年，十八届三中全会《决定》提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，这才开启了PPP发展的新局面。短短一年多时间，PPP从一个陌生名词变为高频词汇，PPP也迈入高速发展的快车道。从公开数据统计的PPP签约情况来看，这一轮PPP热潮从2014年四季度开始初露锋芒，于2015年下半年开始加速，在四季度达到顶峰。2017年9月底，全国已进入开发阶段的PPP项目达6778个，总投资约10.1万亿元。其中已落地项目2388个，投资额约4.1万亿元。我国成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。
这期间有几个重要的节点。2014年9月财政部下发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，这是部委级别首次正式提出“政府和社会资本合作”的标准说法，对PPP模式进行了详细明确的界定，部署了PPP推广事宜。据千讯咨询发布的的《中国金融市场前景调查分析报告》显示，过去地方政府的金融投融资需求很大，但并没有动力去推动PPP，核心原因就是城投公司作为地方融资平台突破了对地方政府举债的限制。但2014年10月国务院发布“43号文”，明确提出剥离城投公司的政府融资职能，提出推广使用政府与社会资本合作模式。堵住了“后门”，但“正门”地方政府债券还没有完全打开，地方政府开始寻找新的融资渠道，这为PPP高速发展埋下了伏笔，同时也为日后PPP变味埋下了隐患。
地方在上报PPP项目库的过程中开始包装PPP项目。一些地方把很多过去的难点项目包装成PPP混入项目库，PPP开始异化为一种融资模式。2015年下半年PPP签约近万亿元，2016年一季度，PPP签约速度出现一定回落，大概签约3000多亿元，主要是经过前期PPP的快速发展，项目逐步落地。