中国的医疗保障体系经历了长期而艰苦的渐进增量型改革，形成了以社会医疗保险为主，医疗救助、公费医疗和商业健康保险为辅的制度架构。今天，绝大多数中国国民有了某种形式和某种程度的医疗保障，全民医保的时代已经到来。然而，随着新医改的推进，医疗保障体系中原有的“碎片化”现象不但没有消除，反而由于制度变革中必然蕴含的“路径依赖”问题，导致医疗保障体系内部的若干制度安排之间出现了不协调。这些问题的存在，不仅不利于医疗保障事业的发展，而且还对整个社会发展(或民生促进)事业带来了消极的影响。
因此，中国医疗保障体系亟待进一步转型。转型的重点和方向，就是将基本医疗保障体系从现行分散化、碎片化的社会医疗保险制度，改造为集中化、一体化的社会医疗保险制度，即全民健康保险(National Health Insurance)，简称“全民健保”。作为社会医疗保险的一种运作模式，全民健保制度具有筹资与支付水平公平化、支付服务集中化、待遇可流动、可携带等特点，恰好可以克服现行医疗保障体系“碎片化”的弊端。
一、中国医疗保障制度“碎片化”及其挑战
作为渐进增量型改革的结果，中国现行的医疗保障体系具有制度多样化、给付差异化、人群区隔化、管理碎片化的特点。中国现行的医疗保障体系由四个部分组成：(1)基本医疗保障;(2)医疗救助;(3)公费医疗;(4)民营健康保险。基本上可以概括为：一个主干、三个支撑。其中，基本医疗保障体系是主干，它由三大社会医疗保险项目所组成，即城镇职工基本医疗保险(以下简称“城镇职工医保”)、城镇居民基本医疗保险(以下简称“城镇居民医保”)、新型农村合作医疗(以下简称“新农合”)。根据《2012卫生统计摘要》，到2011年底，基本医疗保障体系的参保者达到13.0亿人，占中国总人口的95.6%。
其他三个部分扮演补充性的角色。其中医疗（医疗用品行业发展研究报告）救助的功能是为城乡贫困人群支付参保费，使他们能为基本医疗保障体系所覆盖，同时还为他们提供“二次医疗救助”，即报销一部分基本医疗保障体系不能支付的医药费用。公费医疗的受益人是一部分行政单位职工(包括公务员和事业单位“编制内职工”)，这一从计划经济体制遗留下来的旧制度在全国许多地方已经或正在并入城镇职工医保。因此，其受益者人群的规模大幅度缩减，估计不足全国总人口的1.0%，但即便如此，为了确保其受益者待遇不减，各地政府财政一般都为原公费医疗受益者提供补充医疗保险，由此公费医疗以及与之相关的安排所耗费的财政资金相当可观，2010年达567.4亿元，占当年政府预算内卫生支出的9.9%。民营健康保险在中国尚未得到应有的发展：一方面，民营非营利性医疗保险尚未出现，其发展甚至没有提上公共政策的议事日程;另一方面，商业健康保险也由于种种原因尚不发达，其理赔支出在医疗费用中的比重很低，长期以来不足5%。
二、走向全民健康保险
在考察全民健保的战略意义之前，我们首先勾画出这一制度的三大框架性要素，即(1)公共财政主导筹资;(2)保险机构购买医疗服务;(3)医疗服务走向多元竞争的格局。鉴于医疗服务供方多元竞争格局的形成亦是现行全民医疗保险制度正常运转的支撑条件，也是新医改供方改革业已确定的方向，对此笔者已经多次撰文详述，因此本文不再赘述。本文的考察放在前两个制度性框架。
(一)公共财政主导全民健保的筹资
全民健保的筹资模式非常简单，由参保者缴费和公共财政补贴两部分组成。这同城镇居民医保和新农合的筹资模式一样。因此，全民健保的建立，意味着废除城镇职工医保。换言之，所有就业者不再缴纳占其基本工资2%的职工医保参保费，而其工作单位也不必缴纳占其基本工资6-8%的参保费。在废除城镇职工医保之后，现行基本医疗保障体系中的三大社会医疗保险合并(即“三险合一”)的障碍彻底消除。在全民健康保险制度中，所有参保者缴纳一样的参保费，获得一样的健保待遇。
因此，推进全民健康保险制度，财政的可承受性丝毫没有问题。只要在未来财政支出的大盘子中再切出不到5%的小份额，就能为全体中国国民建立一个保障水平达致医疗费用75%的全民健保制度，而剩下25%的医疗费用，恰恰可以为民营健康保险的发展留下空间。这绝对是一个利在当代、功在千秋的民生促进之举。
(二)走向“公共契约模式”：设立全民健保局负责医疗服务的购买
同任何医疗保障制度一样，全民健保体系中的筹资和支付功能同样重要。前文提及，在预想的筹资水平上，全民健保要达成支付国民75%医疗费用的目标，就必须将医疗机构收费总额控制在13000亿元以下。实际上，即便不走向全民健保，这也是全民医疗保险必须达致的目标。要达成这一目标，关键在于健保支付制度的设计和运行，用现在的政策术语来讲，就是“推进医保付费改革”。为此行使健保筹资和健保支付的机构应该分设。
具体来说，全民健保筹资功能依然由现行城镇居民医保和新农合的筹资体系来完成。基本上，这是一种基于城乡社区的筹资体系，负责搜集民众的健保缴费，而这一体系如果能与各地的社区服务体系建设整合起来，将产生事半功倍之效。至于全民健保筹资中的政府补贴，建议由中央财政和省级财政分摊，分摊比例既可以是全国划一的，也可以是依据一个统一的公式逐省加以确定。无论如何确定，分摊比例及其所依据的公式都应该定期发布，确保公开透明，以杜绝“跑步钱进”的现象。在这方面，加拿大联邦政府一整套向省健保机构进行转移支付的制度安排，是值得中国借鉴的。
三、全民健保制度的战略性意义和面临的挑战
全民健保制度的建立，无论是对于医疗保障事业的发展，还是对整个社会经济发展，都具有极为重要的战略意义。
建立全民健保制度对于推进医疗保障体系改革与发展，也有重要的战略意义。实际上，一旦实现了向一体化制度的转型，现行碎片化全民医疗保险制度中令人头痛不已的种种问题，就将迎刃而解，或者烟消云散。
当然，从现行的全民医疗保险制度转型为我们建议的全民健康保险制度，必将面临一系列挑战。有些挑战是全球性的、宏观的、根本性的，涉及到市场机制与行政机制在全民健康保险制度中的相互补充、相互协调和相互整合，因为有不少学者对政府主导的医疗保障体系抱有深深的疑虑。还有一些挑战是中国性的、中微观的和技术性的，具体来说主要集中在三点：其一为“中人问题”，即现城镇职工医保的高龄参保者今后是否免予缴纳健保费;其二为“均等化问题”，即各地医疗服务费用和品质差别较大，因此均等化的筹资水平看起来“公平”，但必然带来不均等的医疗服务水平和医疗保障水平;其三为“平稳过渡问题”，即目前有些地区的医疗保障筹资水平和保障水平超越了我们拟议中的全民健保水平，那么如何将这些地区的医疗保障制度与未来的全民健保制度衔接?