医药应急体系新政制定计划

频繁的公共卫生事件，使得我国医药应急储备体系不断面临挑战。

　　5月12日，在四川一例甲型H1N1流感疑似病例被确诊后第二天，卫生部召开全国卫生系统甲型H1N1流感防控工作视频会议，要求增加抗病毒药物、疫苗及相关技术的储备，防控工作由此升级。

　　“从政策的角度看，目前治疗甲型H1N1流感的药物‘达菲’不在国家医药储备目录中，也没有特许的药物储备商业企业。”5月19日，上海市医药股份有限公司配置总部总经理、上海医药[12.09 -2.03%]物流中心有限公司董事长郭俊煜对本报记者表示，作为国家级和上海市市级具有医药储备职能的企业，“上海医药”正在积极储备抗甲型流感的各种医院物资，包括达菲。

　　像郭这样的医药公司，只是国家医药储备体系中的一环。在这个体系中，还有中央政府、地方政府、地方三甲医院、地方疾控机构等多重角色出现。

　　充足的医药物资储备可以把突发性公共卫生事件带来的危害降到最低。尽管在“非典”后，我国的医药应急储备体系得到大幅度提升，但仍存在着管理体制分散、储备模式单一、财政补助责任不明等问题。

　　针对此，构建医药应急体系的新政在提速。据本报记者了解，鉴于公共卫生危机不断增多的势头，由全国人大副委员长桑国卫牵头的大型研究课题“国家药品应急体系建设研究”正在积极开展调研，有望8月拿出全框架的政策方案。

　　两级体系下的多头储备

　　“现在是工业和信息化部在牵头，进行中央级别的医药收储任务。”5月18日工业和信息化部(以下简称“工信部”)消费品工业司医药处有关人士对本报记者表示，工信部牵头的是中央储备，对地方储备只是指导。地方储备机构可根据自己条件和特点，自行储备药品和数量。如果一旦地方应急物资不够时，中央储备可以进行调配。

　　该人士所描绘的医药应急储备体系，形成于1997年。即当时建立了中央与地方两级医药储备制度。实行动态储备有偿调用的体制。

　　就中央储备体系而言，大致框架是，确定几家大的国有医药公司作为药品储备单位如国药， 根据国家灾、疫情趋势的需要， 由卫生行政部门提出储备药品目录， 经济规划部门下达储备计划， 经财政部门审核后连同储备资金一起安排到这些公司。

　　而承担药品储备职能的企业职责是，必须按储备目录储备药品，这些药品可以按规定的比例在市场上流动、更新库存，但在国家出现灾情疫情时，必须按时按量提供。

　　但就下达储备计划指令的部门看，即中央储备的牵头部门已经进行了多次调整。在1998年之后， 药品储备主管部门由原国家医药管理局变为原国家经贸委和现在的国家发改委。

　　“在去年大部制改革后，原来是由国家发改委经济运行局的医药物资储备职能，现在都调整到了工信部。”国家发改委国家物资储备局办公室有关人员对记者表示。

　　对于经济部门来统筹医药储备的管理体制，业内有关人士亦有不同意见。

　　“发改委可以定储备经费和原则、储备办法。但不宜具体去操作储备过程。” 四川省药学会秘书长宋民宪对记者表示，专业性强的部门可能更合适，尤其在突发的重大灾害发生后，第一时间应该由专业部委如卫生部协同国家发改委来确定灾区所需具体的品种和数量。

　　相比国家层面的储备框架，地方级别的储备体系在操作中，呈现着复杂的局面。

　　“各级政府都有自己相应的医药器械应急储备体系，最低层面是县级储备。”江西省赣县医药有限公司经理杨保初对本报记者称，今年4月底，该公司接到了县政府下达的储备计划任务，和该公司一样具备储备功能的还有该县人民医院、县疾控中心。

　　“多头采购主体和储备主体，分属不同管理部门(如卫生、疾控、药监、经济管理部门等)，通常会出现信息不畅通，经常导致储备跟不上应急需要。”一位不愿透露姓名的专家表示。

　　谁是应急储备医药的埋单者?

　　各类机构储备了就等于政府采购?医药作为商业产品，储备的同时要解决谁来埋单的问题。但现有的储备体系还没有完全给出答案。

　　“目前还都是各地医院商业公司来采购，政府采购还没有。”河北以岭药业总经理吴相君对本报记者表示，该公司的中药产品，即自莲花清瘟胶囊被列入卫生部推荐的甲型流感的治疗方案后，半个月来，该产品产量增长了4倍，已经生产了7000件，但大多数都是各地的医药商业企业来订货。“但有些医药商业公司的采购可能完成政府的储备任务。”

　　从现有模式看，政府采购医药用来储备的途径是通过各类医药商业公司。但财政补助能否到位，徘徊在这些企业心头。

　　“之前我们也有些尽义务性的储备，但政府没有补助。” 江西省赣县医药有限公司经理杨保初称，如某些平时可以用到的医药物资，按储备任务需要一定的库存量，但收储、运输、储藏医药物资是需要成本的，对此，地方财政补助的量非常小。

　　“今年财政补助多少，现在还没有具体数额。只让我们先储备着。”杨保初表示，该公司今年承担了该县80万资金储备量的65%，尽管还没有接到储备达菲的任务，但已经公布的储备计划中，也有不少抗病毒药。但财政如何补，现在还未确定。

　　相比常规储备，在发生重大灾难后，谁来支付紧急采购和调配物资的费用，也是现有应急体系需要回答的问题。

　　“按现行应急法规，医药采购或紧急调配时，需要签订合同，表明谁来付钱。”四川省药学会秘书长宋民宪对记者分析，但在特大灾害，如地震时，分得清谁来付钱?是灾民?还是国家?灾区的公司和机构都遭到了破坏。

　　宋表示，尽管四川地震后，医药采购和调配物资最后由国家财政支付的，但需要对此问题做研究，在下一场灾害前要给出相应办法。

　　是不是财政出钱的力度不够?

　　据资料显示，目前全国医药储备资金规模达12亿元，其中中央5.15亿元、地方6.15亿元。

　　1997年财政部对医药储备资金进行了一次核查，检查医药储备资金是否保证专款专用，有否挤占、挪用情况， 储备资金与药品实物储备是否相符。调查的结论是，20多年间，国家一共为应急药品储备工作投入了20多亿元，但是，当时实际储备却与之相去甚远。

　　2004年，有关媒体披露，主管国家医药储备资金的原国家经贸委的财务账上，几年当中竟然没有救灾医药储备资金账目。有8000万元被悄悄改变了存储方式——由国家财政拨款改为居民储蓄存款方式。

　　2008年9月的国家审计局报告显示，部分医药储备资金闲置。2003年，财政部拨付给发展改革委7787.64万元资金用于某项药品的专项储备。国家发改委根据该项药品的实际使用情况减少了采购量，使该项资金结余6475.47万元(占拨付资金的83%)。截至2007年底，上述储备资金结余仍存放在发展改革委机关的基本账户中闲置未用。

　　如何破题单一储备模式?

　　除了上述管理体制，在应对突发公共卫生事件中，我国医药应急储备形式也暴露出问题。

　　“地震这样的特大灾害，具有不可预见性，如夹板，平时也用不上。那么，究竟怎么储备?” 宋民宪称，储备了会浪费，不储备临时用到就非常紧缺。

　　实质上，我国药品储备以实物储备为主要方式。这样储备形式会导致出现两种后果，一是每次突发公卫生事件，药品储备目录难以全面覆盖。而每次大的灾难过后，这个储备目录都会纳入一批新的品种。

　　另一方面，实物储备“散而全”的特性势必造成某些难以在市场上有效流通和轮换的储备，出现资源浪费现象。

　　更关键的是在这种储备管理体制和形式下，信息沟通不畅， 储备资源利用率不高。

　　“储备意味着是非要找个地方放东西?”宋称，目前的现实是，医药生产和流通的信息不畅通，即哪些企业能够生产?周期、产量、运输环节等，都不清楚，也没有共享平台。

　　参与医药储备的业内人士亦表示，我国虽然实行中央、地方两级药品储备制度，但相互之间缺乏信息沟通，储备品种缺乏有效的互补，难以形成联动，加重了药品储备资源的匮乏。由于未建立相应的信息互动平台，常常导致有限的储备资源难以在区域间共享。

　　“更重要的是进行信息储备，应急体系不仅仅是储备体系，而是综合性体系。”宋民宪表示，相比地震等重大灾害，这次甲型流感的医药储备没有那么紧迫。因为，防控流感还有隔离，带口罩，救治等多种渠道，即能留出生产达菲等药品的周期来。而且，在疫情扩大下，肯定要强制性许可。而构建卫生应急体系，需要面对不同公共卫生事件，分层提出不同的应对措施。即我国现有的医药应急体系还比较“粗糙”，需要进一步细化。

　　“起码要考虑实物、资金、生产能力储备相结合的储备形式。”深圳药监局药品流通处赵洋表示，如实物储备应以食物和职业中毒特效解毒药品、个人防护用品、疾病诊断试剂为主;抗生素、疫苗、消毒杀菌药品储备以资金储备为主，与企业签定储备合同，制定调拨制度;而从国家反恐怖战略和安全高度，建立应对恐怖袭击的生产能力储备。

　　从宋民宪参与的一个课题看出，重新谋划医药应急体系的新政已提速。

　　今年2月，由中国药学会承担的国家“十二五”规划前期重大问题，即“国家药品应急体系建设研究”启动，已分别到上海、广东进行了外资药商等领域的调研。

　　从中国药学会的网站上看到，该课题将进行“五项调研”。分别是我国药品应急体系建设的现状;我国重大自然灾害、重大疫情、突发事件中的药品应急供应经验及存在的问题;我军战时药品保障方案和体系;国外应急药品供应体系的得失;我国当前科技、政策、经济、社会环境对药品应急体系建设的影响。

　　课题组最终要完成的政策建议是，我国药品应急体系建设的基本框架，以及应急药品保障平台、应急药品法律法规体系平台、应急药品数据信息平台、应急指挥管理平台的建设建议，该课题于今年8月完成课题最终研究报告，上报国家发改委。