2007年10月，上海市推出了“70岁以上老年人非高峰时段免费乘车（车项目可行性研究报告）”政策，并随之统一制作并发放了可计次的专用乘车卡，即“敬老服务专用卡”（社会保障卡副卡）。“敬老卡”政策实施以来，确实取得了较好的人文关怀效果：方便了老年人的出行，提高了他们的生活幸福指数，体现了社会和政府对老年人的关怀。但政策实施以来社会各群体的反响，也暴露出这一政策存在的缺陷和问题。
首先，老年人免费乘车政策实施后，老人出行的频率增多，必然增加城市公交运营的压力，类似交通堵塞问题、交通不安全因素也随之增多。老年人因不可抗拒的自然规律，身体机能日益衰退，在出行过程中可能发生各种显性的或隐性的疾病，造成不必要的伤害。有数据显示，目前有近50%的老年人选择独自出行，更容易引发一系列的安全问题。
同时，上海市人口急剧增长，对城市基础设施的承载能力和安全运行带来了巨大压力。现阶段乃至今后一段时期，公共交通总体上仍将处于满足和保障市民基本出行需求的阶段。上海作为人口老龄化城市，老年人口总量大，由于老年人免费乘车政策的实施，老年人出行次数显著增多，除正常的出行需求外，诱导了部分“非刚性、非理性”的出行需求。