上世纪90年代末，我国耕地保护面临十分严峻的形势，开发区热、房地产热导致耕地面积锐减，人地矛盾日益尖锐。《土地管理法》于1998年做了全面的修改，提出从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地。这对整个中国的建设用地制度产生了深远影响，致使这20年来的经济发展方式发生重大变化。
1997年以后，实行用地规模控制和用地指标审批管理制度，省级政府自然将紧缺的用地指标用于省会城市和其他中心城市，大多数县域经济发展很少分配到用地指标，由此导致集体建设用地量大大缩减。在得不到建设用地指标的情况下，非法用地的现象开始蔓延。
面对这一制度问题，2013年，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调建立城乡统一的建设用地市场，要求“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。
千讯咨询发布的《中国房地产市场前景调查分析报告》显示，房地产草案也做了颇为关键的“删减”，明确了集体经营性建设用地入市条件及管理措施，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。这意味着整个建设用地市场的供地主体将发生转变，即由国家这个单一主体，转变为集体和国家两大主体。