城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，保证项目区内各类土地面积平衡，实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少等目标。
在贫困地区试点集体建设用地的指标流转交易，其落实基础是增减挂钩制度的建立，其来源主要是农村腾退宅基地而结余的集体建设用地指标。开展增减挂钩节余指标在一定区域内的流转交易，千讯咨询发布的《中国土地市场前景调查分析报告》显示，有利于完善土地市场，搞活农村资源，特别是贫困地区的农村资源。从改革历程来看，增减挂钩节余指标流转交易的推动，是一个不断“松绑”的过程。国土资源部在《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》中明确提出，严禁跨县级行政区域设置挂钩项目区。
随着农村改革的深入，是否在更大的范围内允许增减挂钩结余指标流转，在争论中逐渐清晰。2015年12月， 中共中央、国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中指出，要利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。2016年，国土资源部印发了《关于用好用活增加挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，允许集中连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。
同年，财政部发文明确表示，从其增减挂钩项目所在省份利用节余指标供应国有建设用地，未超过国土资源部下达增减挂钩周转指标的，视同已开垦耕地，可以不缴纳新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费。