被称为“史上最严”的新《环境保护法》实施已满一年。新法实施的效果如何,是不是真的长出“钢牙利齿”?在法律的威慑之下,政府、企业的守法意识是否在提升?
“关键在于执行和落实”
督政府、查企业,环保执法力度加大有目共睹
1月25日,环保部发布去年11月新环保法配套办法执行情况,内蒙古巴彦淖尔市,吉林通化市、白城市等地因为执法不力,直接被环保部点名批评。这样的发布,每月都有一次。按日计罚、查封扣押、停产整治、信息公开,哪些地方有成绩,哪些地方有问题,一目了然。
环境法学界普遍认为,新环保法要解决原有法律偏软的问题,关键在三个方面:政府责任的落实、企业违法成本的提高以及公众参与的便捷与有效。新法实施后,这三个方面有无改观?
年终盘点环保约谈,过去一年,环保部约谈地方政府15个,较2014年的7个市级政府增加一倍。
治污力度不够、环境质量下滑、政府环保（环保行业发展趋势分析预测报告）不作为,环保部请地市级城市领导“谈一谈”各有各的原因。但约谈的目的只有一个——督促政府切实承担起新环保法规定的环保责任。从“查企业”到“督政府”,环保监察开始从根子入手,力图更好地解决地方环保存在的问题。
过去这一年,环保部几大督查中心拿出“综合督查”这一新招。综合督查,就是把一个地方涉及环保的政策、措施、行为都仔仔细细检查一遍,给地方做个环保“体检”,找出问题,督促地方找出对策,加强行动。
2015年,环保部共完成33个市(区)的综合督查,各地对134个市和2个县开展了综合督查。督查之后,约谈、区域限批、挂牌督办等综合手段一起上,不仅促进相关环境问题的整改,也对其他地方产生震慑作用。
针对企业违法成本低的问题,新环保法突破性地提出“按日计罚”等新的执法手段,期待提高违法成本,让环境处罚真正硬起来。去年,因多项环境违法行为,以及拒不执行停产整治决定,陕西煤化能源有限公司被两次按日计罚,罚款金额接近1600万元。截至2015年11月底,全国实施按日连续处罚案件611件,罚款数额达4.85亿元,实施查封、扣押案件3697件,实施限产、停产案件2511件。同时,环保与司法部门通力合作,移送行政拘留案件1732起,移送涉嫌环境污染犯罪案件1478件。
去年1月1日,新《环境保护法》生效实施当天,环保民间组织“自然之友”和“福建绿家园”针对福建南平市损坏林地的采矿主提起环境公益诉讼,并得到受理。这是新环保法实施后第一起被法院受理的环境公益诉讼案件。去年10月底,当地法院宣判原告胜诉。被告不仅被罚款,主审法官还要求其恢复生态。新环保法实施后,环境公益诉讼虽未大规模出现,但几起有影响力的案件的胜诉,让人们看到了以法律手段保护生态环境、解决环境纠纷的希望。
亮丽成绩单背后是辛苦付出
基层执法责任重压力大,有关部门加紧制定政策,织密制度笼子
岁末年初,各地都在争相晒自己的环保执法成绩单,原因当然是它们足够亮眼。2015年湖北共检查企业4.5万家次,查处4000多家,其中按日计罚单笔最高处罚金额达270万元。湖南全省公安机关共受理环境违法行政案件135起,行政拘留117人;对152起破坏环境资源保护类的刑事案件进行立案,刑事拘留190人,立案数和打击数均为历年之最……
一张张成绩单背后,是法规制定者的忙碌,是多部门勠力同心的合作,是基层环境执法人员的辛劳。
广东省环境监察局局长周全在做客广东省政府官微的访谈中坦言,环境监管能力不足,“小马拉大车”,是新环保法实施的一大困难。广东全省有27万多个污染源,仅有环境监察人员约2800人。
其实,这样的困难在全国非常普遍,新法实施后,环保监察工作量大、面广、压力大的特点更加突出。
为实施好环保法在忙碌的,不仅是执法一线的环保工作者。今年初,《关于按日连续处罚计罚日数问题的复函》《关于环保法第六十一条适用有关问题的复函》在环保部官网刊出,立即在基层执法人员中引起了不小的反响。这些文件,正是一线基层执法人员迫切需要的法律依据。为了织密制度笼子,制定可操作性强的配套办法,环保部政策法规司等部门加强调研,加班加点。
政府、企业守法意识逐渐提升
社会关注度高、普法力度大,但以执法促守法路还很长
从修订过程中三次征求公众意见,到颁布实施,新环保法一路走来,承载了很多关注。“史上最严”“钢牙利齿”等热词与其紧密联系,公众对新环保法充满期待——以最严格的手段约束政府、企业等社会各界,早日迎来清新美好的环境。
社会各界对新环保法了解的程度如何,直接关系到法律实施的效果。
“相比其他专项法律,新环保法是环保相关法律法规中普法工作做得最好的。”王炜说。
罚则在变,新环保法对企业的影响巨大。企业要避免“触雷”,好好学习新环保法非常重要。一些大企业专门请专家上门讲课,甚至有企业主动聘请熟悉环保法的法律顾问。
不久前,华电莱州电厂的一场环保法知识竞赛吸引了不少员工参与。以赛促学,比起枯燥的培训,员工更欢迎这样的形式。针对后续项目发展,公司主动适应新环保法的要求,研讨确立了“指标领先,环保超前”的建设理念。
“新环保法实施后,企业违法成本变高,守法企业越来越多。”湖南省会同县环保局副局长贺飞说,他感觉企业环保底线意识、法律意识已有所提升。
同样,不同督政形式的出现,以及去年中央关于生态环保一系列政策文件的出台,也让地方政府守法意识提高。地方政府在处理发展经济与保护环境的关系时,更加注重协调;在生态文明建设与环境保护上投入更多资金和精力,从省级到县级政府的工作报告中,环保的分量都在增加,土政策、违规项目正在减少。
守法意识虽在提升,但与改善环境质量的高要求还相去甚远。去年7月,山东临沂被环保部约谈,市政府对全市57家污染大户紧急停产整顿。当时,个别媒体为污染企业“鼓与呼”,由此引发了新环保法是否拖累地方经济发展的争论。全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国环境资源法研究会副会长吕忠梅说,这一事件让人感受到了GDP崇拜仍然有相当的市场,以缓解经济下行压力之名放弃环境保护的势力之强大。