从多个渠道获悉,上游领域的改革将成为此次油改的核心内容之一。改革后,矿权市场未来有望放开,油气勘探开发资质的条件限制可望放宽;同时,拟实行矿权招投标制度,从申请在先改为竞争性出让,严格油气探矿权退出机制,提高持有成本,建立油气矿权流转和储量转让制度。
一直以来,我国对油气资源（油气资源项目可行性研究报告）的勘探开发实行国家一级审批登记制度,任何企业从事油气勘查开采都必须经国务院批准,由国土资源部审批并颁发油气勘探开发许可证和采矿许可证。除页岩气外,国外资本和社会民营资本只能采取与几大石油公司合资合作的方式进行。
但随着形势的变化,这一矿权管理制度的局限性不断暴露,反映在油气行业准入制度不够完善、油气矿权市场化配置程度较低、一些探区油气勘查投入明显不足等方面。
因此,本轮油改有望成为上游市场放开的一次契机。一位权威人士透露,油气改革主张以产业链为主线,从政府、市场和企业三个维度出发,对油气产业上中下游各主要环节进行市场化改革,其中包括矿权出让、勘探开发。具体而言,矿权出让拟从申请在先改为竞争性出让,同时严格油气探矿权退出机制,提高持有成本等。
在业内看来,此举将有助促进和活跃国内油气勘探开发,增加上游投入和竞争性,提升对企业勘探投入和技术进步的激励和压力。从长远看,将削弱上游企业的垄断,提高民营勘探开发服务企业的话语权。
中国国际经济交流中心信息部副研究员景春梅表示,国内需求放缓和国际油价剧烈下跌的内外环境倒逼油气体制改革,油气行业在能源领域市场化中起步较晚,其产业链属性与电力较为类似,有相关经验教训可以借鉴,有条件进行全面、到位的改革。“全产业链都改,以上游作为龙头,带动中游和下游的开放,只有上游增加供给,各种油源、气源进入管道,充分竞争,充足供给,才能为中下游改革创造条件,管道独立才有意义。”她称,区块管理机制是油气上游行政垄断的源头,以往的区块登记制和主管部门后续监管缺位,使非油国企和民营企业难以进入上游勘探开发,占而不采的情况时有发生,国内区块开发处于僵化状态。因此应从上游开放作为先导,带动全产业链改革。另一方面,民营企业参与资本和技术密集型的勘探开发,应注重自身能力塑造,充分评估其风险。
中石油集团内部人士表示,上游区块过去是国家控制为主,逐步放开是大方向,放开对社会资本有好处,因为“开放总有机会”。不过,他也认为,民营勘探开发企业资金、技术能力较分散,风险承受能力弱,难以应对大规模集中开发,参考页岩气的勘探开发,最后采取国企为主,民企参股的模式开发更有可能。
国务院研究室巡视员范必建议,油气领域改革应制定覆盖全产业链的一揽子方案,从企业、市场、政府三个维度推进改革,矿权出让、勘探开发和管网运输多个环节实行全产业链的改革。分三步推进改革:第一步,矿权、管网、国企财税四项改革率先突破;其次放开进出口和流通准入,放开价格管制;第三步全面完善政府监督。
不过,相关法律制度也需要作出调整。上述权威人士认为,《矿产资源法》及《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等都要作出相应调整;由于矿业投资体制的调整,《对外合作开采陆上石油资源条例》也需要作出调整。
“目前,主要区块仍集中于几大公司,大公司在勘探开发领域的主导地位不会受到挑战,矿权流转和储量交易等机制建设则仍需要一个较长的过程。”该人士说。