国务院日前印发的《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设（基础设施建设项目可行性研究报告）有关工作的意见》(以下简称《意见》)提出,制定城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划(2015—2017年)(以下简称“三年计划”),2015—2017年,改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套,其中2015年580万套;农村危房1060万户,其中2015年432万户,加大棚改配套基础设施建设力度,使城市基础设施更加完备,布局合理、运行安全、服务便捷。
建立棚改督查制度,加大考核和问责力度
近年来,各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,持续加大城镇棚户区和城乡危房改造力度,有关工作取得显著进展。截至2014年底,全国共改造各类棚户区住房2080万套、农村危房1565万户,其中2013—2014年改造各类棚户区住房820万套、农村危房532万户,有效改善了困难群众的住房条件,发挥了带动消费、扩大投资的积极作用。
然而,与党中央、国务院确定的改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的目标相比,任务仍然十分艰巨,特别是待改造的棚户区多为基础差、改造难度大的地块,在创新融资机制、完善配套基础设施等方面还存在不少困难和问题。为此,国务院提出“三年计划”,加大改造建设力度。
鉴于此前各地棚改进度不平衡,一些地方开工率较低,且由于配套不完善导致入住率低等问题,《意见》提出,住房城乡建设部要会同有关部门建立有效的督查制度,监督检查各地棚改目标的落实情况,同时,加强对农村危房改造补助资金使用的监管,严禁截留、挤占、挪用或变相使用;加大考核和问责力度,对态度不积极、工作不主动、进度缓慢、弄虚作假的单位和责任人员予以通报批评,并明确整改期限和要求。
尽管此前棚改一直是国务院督察的重点项目,但这是国务院文件中首次明确建立督察制度,这也意味着促进棚改惠民政策落地有了更强有力的保障。
盘活存量住房,积极推进货币化安置
2013年,我国城镇房屋新开工面积到达峰值,不少城市目前商品房市场库存压力已经比较大。为完成棚改危改目标再建设新房会否使当地楼市库存“雪上加霜”?
《意见》从市场实际出发,统筹考虑住房资源的供应与调配,提出“积极推进棚改货币化安置”。特别是各地要因地制宜,抓紧摸清存量商品住房底数,制定推进棚改货币化安置的指导意见和具体安置目标,完善相关政策措施,这是《意见》的重要亮点之一。
据介绍,货币化安置是指棚改危改拆迁中,被拆迁人拿安置款自行选购住房的方式。这种方式可以缩短安置周期、节省过渡费用,让群众尽快住上新房,享有更好的居住环境和物业服务,还能解决群众反映强烈的保障房选址与就职单位距离过远的老问题,满足群众多样化居住需求。
“根据我国住房市场发展阶段的变化,及时调整和优化住房保障供应体系,逐步提高货币补贴在棚改安置中的比例,最大益处是有利于打通保障房与商品房之间的通道,实现住房存量资源的优化配置,也能节约用地。”在国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松看来,棚改安置方式的调整与中国住房市场发展阶段变化密不可分。由于目前我国住房市场已从以往的供不应求转向供求基本平衡、局部过剩,包括棚改在内的住房保障政策也需适时调整和转型。
从国际经验看,在住房总量不足的时候,政府的住房保障政策通常以“补砖头”的实物保障为主,而在住房总量不足的矛盾基本解决后,住房保障方式会更加重视货币化的“补人头”,因为这可以给保障对象更多的选择权,在保障成本不变的前提下,提高保障对象的满意度。
“现在很多地方楼市去库存压力很大,再建实物保障房,实际上是给市场加压,不如盘活存量资源。”邓郁松说。
创新融资机制,首次提出政府购买服务、推广PPP模式等新措施
解决“钱从哪儿来”是棚改顺利实施的重要基础。截至去年底,棚改中央补助资金共完成7092亿元,国家发改委累计批复企业发债7000多亿元,银行业加大信贷投放累计1.6万亿元,保证了棚改目标如期完成。
然而,棚改实施多年,目前待改造的地块都是商业开发价值小、资金平衡难的硬骨头。资金筹措难、拆迁安置难的矛盾更加凸显。在当前房地产市场下行压力较大的情况下,不少地方配套资金落实起来更加困难。
为破解资金瓶颈,《意见》进一步拓宽融资渠道,首次提出“推动政府购买棚改服务”“推广政府与社会资本合作(PPP)模式”等新措施,承接棚改任务及纳入各地区配套建设计划的项目实施主体,可依据政府购买棚改服务协议、特许经营协议等政府与社会资本合作合同进行市场化融资,开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。
此外,继国家开发银行后,农业发展银行也被引入城中村改造、农村危房改造及配套基础设施建设,开发性金融的支持作用更进一步发挥。
“在近期调研中,资金已经超越土地成为棚改最关键的因素。棚改已经持续了七八年,每年的规模还在不断加大,必须进一步拓宽融资渠道,实现多种融资渠道并行,方能缓解资金压力,使‘三年计划’顺利完成。”国务院发展研究中心市场经济研究所所长任兴洲说,以往PPP模式多用于公路、地铁、供水等城市基础设施建设,这次进入棚改融资也是一次重大创新。“棚改是复杂的重大民生工程。在政府与社会资本合作中,如何形成税收、价格调节等政策配套体系很重要。各地应根据具体棚改项目详细设计PPP方案,确保棚改项目与社会资本实现共赢。”