据千讯咨询发布的《中国旅游市场发展研究及投资前景报告》显示，乡村旅游是农业产业转型升级的重要方向，是改变农村面貌、增加农民收入的新动能。但在发展中也存在着一些限制和约束，其中越来越突出的是建设用地的短缺问题。围绕乡村旅游建设用地存在哪些限制、如何破解？
用地难已成为乡村旅游发展瓶颈
“如果严格按照农村宅基地管理政策执行，农民用于旅游接待的房屋十分有限，乡村旅游产业几乎没有进一步发展的空间。”全国人大代表、西南大学资源环境学院教授谢德体分析了乡村旅游住房用地面临的问题，以农户为主体的乡村旅游接待房屋及配套场地的建设用地，仍然在农民宅基地的政策框架内配置，目前我国农村宅基地配置只考虑农民居住功能，没有考虑乡村旅游发展功能。
全国人大代表、河北省总商会副会长田纯刚则关注了农用地上建设配套设施的问题。他说，受到“农用地农业使用”原则的制约，在新建乡村旅游项目中存在与规划衔接的问题，农用地周边无配套建设用地规划，项目难以落地，甚至部分项目建成后即成为违建。而且，现有乡村旅游设施存在分布零散、设施简陋的问题，受土地政策影响，农户不敢增加投入进行提档升级。此外，在部分农业观光景区，因历史形成的违法用地问题而陷入发展困局，陈旧的建筑物及配套设施不能翻建更新。
浙江省德清县阜溪街道五四村通过种植苗木、花卉等，发展起乡村旅游，成为“中国美丽乡村”，每年吸引来大批游客。全国人大代表、五四村党总支书记孙国文说：“今年中央一号文件是谋划新时代乡村振兴的顶层设计，其中在‘强化乡村振兴制度性供给’中提到‘深化农村土地制度改革’引起了我强烈的共鸣，我们村在做好美丽乡村文章、发展美丽乡村经济中遇到的农村建设用地指标不足的问题，需要寻找解决的路径。”
法律中应作出明确规定
“现行法律法规和政策体系受传统农业观念的影响，严重滞后于现代农业发展的现实需要。”田纯刚说。现行《土地管理法》没有考虑发展乡村旅游对于农业生产用地旅游配套设施建设的需求。在《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中把以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐排除在设施农业用地之外，而是作为建设用地进行管理。其他一些规定，虽然对乡村旅游的建设用地作出规定，但在实际操作中，往往也存在诸多限制，难以实现大的突破。
“农村集体建设用地管理制度和政策总体较粗放。”谢德体说，在现行农村建设用地管理制度框架内，没有从制度或政策安排上把乡村旅游建设用地作为一种独立的农村建设用地类型。这类建设用地也就缺乏合法身份，政府土地配置缺乏政策法规依据，相对于旅游地产来说，农民或其他中小投资人也没有合法、有偿取得集体建设用地的渠道。以农户为主体的乡村旅游接待房屋及配套场地的建设用地，仍然在农民宅基地的政策框架内配置。
田纯刚对修订《土地管理法》提出了建议，应明确规定“符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用”，为发展规模型乡村旅游提供用地支持。农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。
相关用地政策应提高针对性
浙江省武义县在发展花田小镇乡村旅游项目中，进行了大胆尝试，相关的做法也得到省级主管部分的认可与批复。武义县主管部门采取“点对点”批复的方式，对花田小镇乡村旅游用地进行了批准，允许在项目内的多个点位，建设厕所、休息亭等小型建筑物，并规定使用年限。全国人大代表、浙江省武义县柳城畲族镇青坑村村委会主任俞学文说：“这种‘点对点’的批复方式，是一种精准操作模式，不仅规定了建设面积，还对具体的建设点位进行了规定，同时规定了使用时间。如果有一天停止运营了，还需要把相关设施拆除，对土地进行恢复。”
田纯刚建议，在严控设施农业附属设施用地和配套设施用地总指标的基础上，应适度放宽适用范围，增加办公用房、小型停车场、餐饮住宿等用途。取消非基本农田范围内的设施农业“建筑物（构筑物）尽量采用简易结构”的规定，鼓励建设规划布局合理、科技水平高、使用寿命长，集节地、节水、节能、绿色环保特征为一体的农业生产和附属、配套设施。
谢德体对加强监管和管理提出了建议，应明确负面清单，这一部分建设用地只能用作与乡村旅游相关的自营性经营房屋及配套设施建设，不能开发住宅商品房，不能炒买炒卖集体建设用地。还要建立相关配套制度，包括建立产权变更登记制度、土地出让收益分配制度、相关税费制度、风险防控制度等，切实保护土地所有者、使用者及经营者的合法权益。
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